金英君：社会组织与政府关系研究

2015-08-20 13:46:32 来源：人民网作者：金英君加入收藏

【摘要】当前，社会正处于转型时期，社会组织与政府的关系正在发生巨大变化。这对社会组织自身的发展路径和发展模式有着重要的影响，亦对政府制定相关政策法规并管理社会组织具有深刻的意义。

　　社会组织与政府关系存在的问题

　　在党和政府的领导下，近年来社会组织已经成为连结党和政府与人民群众的桥梁和纽带，是我国经济社会发展中一支不容忽视的力量。但是，社会组织的发展还面临着巨大的挑战。

当前，社会组织的发展面临的巨大挑战有：

第一,社会组织的注册。社会组织注册是其合法参与社会管理和提供公共服务的前提。在实践中，很多“草根”社会组织因难以注册而被排除在外。社会组织的注册困难给它们参与社会管理设置了障碍。社会组织注册的困难主要体现在三个方面：一是难以找到“业务主管单位”。在实施四类社会组织直接登记管理制度之前，《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》都规定社会组织在注册时要先经过业务主管单位的审查同意。实践中，很多社会组织难以找到“业务主管单位”，原因主要有业务主管单位之间相互推诿、业务主管单位工作量大以及规避政治风险等。二是部分社会组织没有固定办公场所。《社会团体登记管理条例》第十条第三款规定，成立社会团体要有固定的住所；《民办非企业单位登记管理暂行条例》第八条第五款规定，申请登记民办非企业单位，要有必要的场所。但是在实际运行过程中，由于一些社会组织资金有限，办公场所问题一直难以解决。有一部分社会组织的办公场所是由他人捐赠或免费提供，还有一部分社会组织的办公地点至今没有着落。三是社会组织注册程序复杂，不合理因素尚存。社会组织的注册材料报审非常严格，包括对机构人员、办公场所、服务内容、机构规章制度的审核，尤其是对机构负责人、出资人的背景要进行深入、详细考察。但在实践中并没有一个相对客观且明确的衡量标准，一些社会组织感到无所适从。

目前，不少城市已经开始积极尝试降低注册门槛、简化注册程序，逐步实现社会组织“去行政化”。从政府角度来说，“去行政化”增加了登记注册的社会组织数量，而审查的重担又全部落到了民政部门肩上，大大增加了他们的压力，也需要人力物力财力的更多投入。因此，随着“去行政化”的逐渐实行，如何更好地发挥政府的作用是一个值得长期思考的问题。

第二,社会组织的运行与管理。首先，社会组织专业人才的管理。目前非营利性社会组织普遍面临着专业人才短缺的现象，主要体现在两方面：一方面是社会组织对人才的吸引力不足。除了相关专业如社会学、社会工作专业的学生，大多数人对于社会组织的认识止步于公益事业，而目前中国的公益事业所具有的可信度和发展前景还远远不足以为社会组织的运转提供足够的人力支持。另一方面是社会组织人才流失严重。目前大多数社会组织依赖于志愿者而非固定工作人员。志愿者队伍的不稳定性造成了社会组织的发展缺少传承性，也缺乏固定的具有长期经验的高素质人才。其次，社会组织参与政府购买。“政府购买”是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。政府购买社会组织服务是一种新型的政府提供公共服务方式。

政府购买社会组织服务是转移政府职能、构建服务型政府的重要途径。但从目前的实践来说，政府购买社会组织服务的范围以及申请资格都亟待扩大，各项政策也需要进一步完善，以便让更多的社会组织能够更好地参与进来。

第三，社会组织的财务独立。目前社会组织的财务独立困难主要表现在以下两点：一是部分社会组织与上级主管单位之间财务难以独立，甚至多个社会组织共用一个财务账号。这类问题多涉及社会组织的历史问题及现实处境，一时较难以解决。二是部分社会组织对政府资金依赖性强，很难做到财务独立。社会组织对政府资金的依赖在一定程度上体现了政府对社会组织发展的扶持和促进，但这样的资金来源结构损害了社会组织的自主性和独立性，而且面临着资金可持续性的风险，从长远来看并不利于社会组织的健康发展。目前，获得政府资助和保持专业独立性是社会组织发展中面临的两难选择。

第四，社会组织的税收。税收政策对社会组织的发展有着重要影响。我国的税法对非营利组织（而非针对社会组织）规定了一定的税收优惠政策。例如《事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法》以及其他相关税法规定，社会团体取得的各级政府资助；社会团体按照省级以上民政、财政部门规定收取的会费；社会各界的捐赠收入等，可以享受免税政策。非营利性科研机构从事主营业务收入按有关规定免征企业所得税，非营利性科研机构从事非主营业务收入用于改善研究开发条件的投资部分，经税务部门审核批准可抵扣其应纳税所得额。我国营业税税法也规定，社会团体收取的会费，非营利性科研机构从事技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务所得的收入等可以免征营业税。

非营利性社会组织的运作资金主要来源于政府资助（政府直接注资或政府购买服务）、会费和社会捐赠，除了政府直接拨款资助外，税收优惠是政府对社会组织最有力的财政支持。但是，在实践中，社会组织很难申请到税收优惠资格，而征收政府购买服务项目的税款对于本就缺乏资金来源的社会组织来说无疑是增加了不小的负担。